ЖКГ – мислячи стратегічно

Авг 8, 2009 Политика и власть

На світових фінансових ринках триває процес поступового наближення до економічного колапсу, особливо після «іпотечної кризи» та збитків «Сіті – банку», різкого погіршення стану Федеральної резервної системи, різкого зростання ціни на нафту, «великої гри азіатських тигрів». 
Ці процеси обумовлюють різні підходи до роботи з іноземними інвесторами. З одного боку, інвестор готовий розміщати кредитні, інвестиційні ресурси на тривалий період («довгі гроші»), аби перечекати хвилю світових економічних потрясінь. З іншого – інвестора непокоять непередбачені політичні процеси в Україні. Тобто він розуміє, які великі ризики несуть у собі постійні зміни урядів, парламенту тощо.

Багато різних країн–інвесторів готові вкладати інвестиційний ресурс в економіку України в цілому, зокрема, в комунально–житлове господарство, на прикладі якого хотілося б поговорити. Та окрім загальнополітичного стримуючого фактора є також аналогічний галузевий фактор.

Наразі надійним гравцем на фінансовому полі України є Міністерство фінансів, яке виступає єдиним фінансовим агентом, й чудово розуміє: якщо на фінансові ринки України допустити інших гравців, тоді, по-перше, на українській економіці можна ставити крапку, по-друге, втрата монопольного диктату призведе до великих втрат як у бюджеті України, так і в бюджеті міністерства.
Саме тому законом України «Про державний бюджет України» передбачено ряд заходів, які не дозволяють розвиватися особливо малим містам за рахунок інвестиційної складової.

Також стримує розвиток інвестиційного клімату в галузі невизначеність з тарифною політикою, природними монополіями, важкими процесами щодо передачі в оренду, концесію комунальних підприємств, гарантіями з боку муніципалітетів, територіальних громад, відсутністю кредитного рейтингу, дуже малим бюджетом розвитку (інвестиційним бюджетом) міст, практично – відсутністю ринку комунальних послуг європейського типу з наявністю постачальників та покупців послуг, недосконалою нормативно-правовою базою тощо.
Однако, аналіз проектів із залученням міжнародної технічної допомоги та інвестицій, які наразі реалізуються в галузі (під різні види гарантій повернення капіталу), показує поступове зростання вкладених коштів як міжнародної технічної допомоги (МТД), так і інвестицій.

Аналізуючи міжнародну діяльність ЖКГ у 2007 році, можна констатувати, що певні кроки у цій сфері, з початку створення відповідного міністерства у березні 2007 року, вже зроблені.

Так Управлінням міжнародних зв'язків і координації міжнародної технічної допомоги ведеться робота з розвитку та розширення міжнародних відносин і залучення інвестиційних ресурсів у галузь житлово-комунального господарства, зокрема:
1. Щодо реалізації проектів по залученню міжнародної технічної допомоги впроваджуються:
* проект програми Тасіс Європейського Союзу в Україні «Сталий територіальний розвиток в Україні» (13,3 млн. дол. США). Триває процедура зміни бенефіціара на користь Міністерства;
* спільний проект Тасіс та ПРООН «Місцевий розвиток, орієнтований на громаду» (13,0 млн. дол. США). Проект знаходиться на стадії ініціювання;
* проект Німецького товариства технічного співробітництва GTZ «Санація житлового будинку» в м. Українка Київської області. Проект знаходиться на стадії ініціювання;
* проект Німецького товариства технічного співробітництва GTZ «Реконструкція історичного центру міста» (10,0 млн. дол. США). Проект знаходиться на стадії ініціювання.

Спільно з Посольством Польщі в Україні діє проект «Впровадження європейських стандартів до реструктуризації і управління комунальним господарством України, використовуючи досвід Польщі» у рамках Програми польської міжнародної допомоги (у формі семінарів-тренінгів з метою вивчення проблем галузі, сприяння та розповсюдження прогресивних форм, методів і технологій з обслуговування житлового фонду та прибудинкових територій, а також сприяння удосконаленню законодавчої та нормативно-правової бази галузі).

2. Щодо реалізації проектів по залученню кредитних ресурсів міжнародних фінансових організацій, впроваджуються:
* спільний зі Світовим банком проект «Водопостачання та каналізація м. Львова».
Загальна вартість проекту становить 40,8 млн. дол. США, сума позики МБРР – 24,25 млн. дол. США, грант уряду Швейцарії – 6 млн. дол. США. Термін реалізації проекту завершився 31.12.2007;
* спільний з Європейським банком реконструкції та розвитку проект «Розвиток системи водопостачання та каналізації м. Запоріжжя». Загальна вартість проекту становить 42,5 млн. дол. США, сума позики ЄБРР – 28 млн. дол. США. Термін реалізації проекту завершився 31.12.2007;
* спільний зі Світовим банком проект «Розвиток міської інфраструктури» на загальну суму 140 млн. дол. США. Проект перебуває на завершальній стадії підготовки;
* спільний з Європейським інвестиційним банком проект «Розвиток системи водопостачання та водовідведення м. Миколаєва» на загальну суму 28 млн. євро. Доопрацьована проектна пропозиція знаходиться на перепогодженні з зацікавленими міністерствами.

Також спільно з Мінекономіки та іншими ЦОВВ взято участь у підготовці проекту Стратегії партнерства Світового банку з Україною на 2008–2011 роки, до якої включено проект «Розвиток міської інфраструктури-2» щодо модернізації систем теплопостачання міст України на 300 млн. дол. США, а також плану співробітництва України з міжнародними фінансовими організаціями на 2008 рік.

3. Щодо організації роботи з інвесторами:
Розроблено та затверджено наказом Мінжитлокомунгоспу від 01.11.2007 № 164 Положення про Консультативно-дорадчу раду з питань покращення інвестиційного клімату та залучення міжнародних інвестицій у галузь житлово-комунального господарства. Враховуючи, те, що склад Консультативно-дорадчої ради є відкритим, продовжується проведення переговорів з представниками іноземних компаній та фірм щодо можливості їхньої участі в Раді.

Одним із напрямів діяльності Консультативно-дорадчої ради є вивчення можливості впровадження новітніх технологій у сферу житлово-комунального господарства України.

Здійснюються регулярні зустрічі та переговори з іноземними компаніями, фірмами щодо залучення новітніх технологій, обладнання у галузь, зокрема, на умовах фінансового лізингу.

Здійснюється формування бази даних потенційних інвесторів у житлово-комунальну галузь.

Однак одним із головних завдань у сфері реформування та розвитку житлово–комунального господарства України є створення механізму із залучення інвестицій, грантів, фінансових ресурсів, дешевих позик для розроблення та виконання пілотних інвестиційно–інноваційних проектів у житлово–комунальному господарстві України, спрямованих на зменшення технологічних витрат, впровадження новітніх технологій; наближення якості житлово-комунальних послуг і національних стандартів до стандартів Європейського Союзу, а також створення привабливого інвестиційного клімату для реформування та розвитку галузі, налагодження ефективного співробітництва з українськими та зарубіжними інвесторами, донорськими організаціями, фінансовими інституціями.
Світові процеси глобалізації та прагнення України до вступу в ЄС потребують виконання певних завдань урядом України, Міністерством з питань житлово–комунального господарства України, комунальними підприємствами галузі на шляху реформування та розвитку житлово-комунального господарства.
Створення привабливого інвестиційного клімату для реформування та розвитку галузі можливе тільки за умов розробки та реалізації Стратегії реформування економіки житлово-комунального господарства. Вона має бути, по-перше, складовою національної стратегії розвитку України; по-друге, має бути включена до пріоритетів у співпраці України та Європейського Союзу (зокрема, включена до нового базового договору «Україна – ЄС» як один із пріоритетних напрямів співпраці).

На першому етапі реформування галузі одними з головних складових Стратегії реформування економіки житлово-комунального господарства та покращення інвестиційного клімату є:
1. Гармонізація стратегії реформування та розвитку житлово-комунального господарства з Національною економічною стратегією розвитку України та пріоритетними напрямами співпраці Європейського Союзу з країнами – кандидатами до вступу в ЄС.
2. Оптимізація законодавчої та нормативно-правової бази.
3. Створення інституціональної моделі співфінансування інноваційних проектів у галузі.
4. Поліпшення ефективності адміністрування процесами реформування галузі.
5. Впровадження нової системи господарювання у житлово-комунальному господарстві країни.
6. Впровадження нових підходів у галузі з питань ресурсозбереження, впровадження новітніх технологій та техніки.
7. Оптимізація управління фінансами та шляхи зменшення ризиків.

Необхідні пояснення до відповідних пунктів:
1. Передбачається поступове включення стратегії реформування та розвитку ЖКГ до пріоритетів Національної стратегії розвитку економіки держави, зокрема, шляхом внесення відповідних змін на законодавчому рівні в Україні та здійснення відповідної роботи щодо її включення до нового базового договору «Україна – ЄС» як окремої пріоритетної складової; активної участі міністерства, комунальних підприємств галузі в програмах ЄС TWINNING, TAIEX; налагодження активного співробітництва з міжнародними фінансовими установами, проектами Європейського Союзу. Зокрема, Сталого територіального розвитку в Україні Європейським банком реконструкції та розвитку, Північної фінансової екологічної корпорації NEFCO, Бюро німецького технічного співробітництва GTZ тощо.
Ця робота суттєво наповнить процеси взаєморозуміння, дозволить тісніше налагодити співробітництво зі структурами Європейського Союзу, збільшити позитивний міжнародний імідж України.

2. Існуюча законодавча та нормативно-правова база України в цілому дозволяє іноземних інвесторам досить спокійно працювати на українському ринку комунальних послуг. Її оптимізація включає в себе внесення відповідних змін до законів України. Зокрема, законопроекту «Про засади зовнішньої та внутрішньої політики України» (в частині включення складової реформування та розвитку житлово-комунального господарства до пріоритетів внутрішньої та зовнішньої політики України); законопроекту «Про внесення змін до Закону України «Про загальнодержавну Програму реформування і розвитку житлово-комунального господарства на 2007–2011 роки»; законопроекту «Житловий Кодекс України» та цілого ряду інших.

Згідно Р.3. ст.4. п.9. Закону України «Про Загальнодержавну програму реформування розвитку житлово-комунального господарства на 2004–2010 роки» передбачено створення Фонду муніципального розвитку України.
Тому в структурі Міністерства ЖКГ, вочевидь, уже сьогодні має бути створено Державне підприємство „Фонд розвитку житлово-комунального господарства України”, головною метою якого є організація роботи з міжнародними фінансовими установами (банки, компанії, організації, фонди тощо) по залученню дешевих кредитів та інвестицій, пільговому кредитуванню підприємств і створенню привабливого інвестиційного клімату в галузі. Система накопичення ресурсів (резервний фонд капіталовкладень), застосована у Фонді, дозволить працювати на європейських фінансових ринках по залученню дешевих кредитів та інвестицій через випуск єврооблігацій (євробондів) у зарубіжних банках або депозитних сертифікатів (АДР, ЄДР тощо), збільшувати в кілька разів обсяги кредитування програм реформування та розвитку житлово–комунального господарства. У тому числі, залучати іноземні інвестиції до процесу реформування, акціонування та приватизації підприємств галузі, розміщувати випущені акції реформованих акціонерних товариств галузі на міжнародних фінансових ринках. Враховуючи заплановані процеси поступової приватизації та акціонування підприємств житлово-комунального господарства, Фонд також організує випуск опціонів під продаж майбутніх акцій для реалізації на європейських фінансових ринках та залучення під ці активи додаткових кредитних ресурсів.

Усе це потребує змін в українському законодавстві, бюджетних витрат на адміністрування процесів входження підприємств на фінансові європейські ринки та капіталізації, як фонду, так і підприємств, створення гарантійних умов повернення кредитів, нової системи управління активами в галузі та інституціональної моделі впровадження різних схем співфінансування процесів розвитку ЖКГ.

Враховуючи також те, що відповідно до «Програми розвитку інвестиційної діяльності на 2002–2010 роки», затвердженої Постановою Кабінету Міністрів України від 28 грудня 2001 року № 1801 (із змінами, внесеними згідно з Постановою КМ N 1568 від 08.11.2006 року), міністерства, інші центральні органи виконавчої влади забезпечуватимуть створення привабливого інвестиційного клімату та розвиток інфраструктури інвестиційної діяльності для сталого економічного зростання, реформування та розвитку за рахунок і в межах бюджетних видатків на відповідний рік, саме з цією метою має бути закладено внесок до статутного фонду підприємства як резервного гарантійного капіталу, а для створення інституціональної моделі впровадження різних схем співфінансування процесів розвитку ЖКГ мають бути закладені додаткові бюджетні асигнування.

Для більш ефективного механізму залучення дешевих кредитів, резервний фонд підприємства має бути до 1 млрд. гривень, щоб протягом року залучити до 5 млрд. гривень дешевих кредитів.

Кредитні ресурси спрямовуються Фондом на виконання першочергових завдань реформування та розвитку житлово–комунального господарства відповідно до Угод щодо регіонального розвитку у сфері житлово–комунального господарства між Міністерством ЖКГ та обласними (районними) державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, визначеними угодою органами місцевого самоврядування та підприємствами галузі.

З розвитком діяльності Фонду та поступовою капіталізацією підприємств, упродовж двох-трьох років, Фонд корпоратизується та утворить Український банк розвитку ЖКГ та регіональні (місцеві) комунальні інноваційні фінансово–кредитні установи, які дозволять найбільш ефективно впроваджувати механізми інвестиційно-інноваційного розвитку галузі.

Одним із джерел фінансування ЖКГ є також міжнародна технічна допомога, гранти міжнародних донорів, які потребують окремих механізмів моніторингу та супроводу з боку міністерства, виконання особливих вимог та створення сприятливих умов щодо впровадження проектів за участю Світового банку реконструкції та розвитку, Європейського банку реконструкції та розвитку, USAID тощо.

Слід зауважити, що реалізація вищезазначених завдань, за умов бюджетного фінансування, дозволить залучити впродовж чотирьох років дешеві запозичення в обсязі 4–6 млрд. доларів США та отримати міжнародну технічну допомогу на суму 0,5–1,0 млрд. доларів США.

3. Впровадження нових методів, форм, підходів у процеси реформування галузі потребують нового сучасного мислення, передовсім, управлінського апарату. Тому процеси реформування потребують стартових капіталовкладень у підготовку професійних менеджерів для адміністрування процесами реформ та розвитку галузі, розробку новітніх програм навчання, розповсюдження іноземного і вітчизняного досвіду, налагодження системи обміну досвідом із іноземними партнерами.

Одним із шляхів підвищення ефективності адміністрування процесами реформування галузі є залучення міжнародної технічної допомоги, участь у програмах Європейського Союзу, зокрема TWINNING, TAIEX, створення інституціонального механізму, який забезпечує реалізацію програм навчання персоналу, обміну досвідом тощо.

4. Задля впровадження нової системи господарювання у ЖКГ необхідно поступово змінювати свідомість пересічного громадянина, територіальної громади в цілому та й управлінського персоналу, відповідального за процеси реформування. Це вимагає об’єднання зусиль представників представницької та виконавчої влади разом із асоціаціями органів місцевого самоврядування, представниками ОСББ, органами місцевого самоврядування, налагодження широкої агітаційно-пропагандистської роботи.

Поступові процеси децентралізації управління ЖКГ, створення ОСББ, приватних комунальних служб, служб єдиного замовника потребують підготовки законодавчої бази щодо корпоратизації комунальних підприємств, їхнього акціонування та появи на фінансових ринках нового фінансового інструмента – акцій комунальних підприємств.

Першим етапом може бути деяка передача частки майна комунальних підприємств – ДП «Фонд розвитку ЖКГ» (далі ДП), сумарний обсяг якого має становити статутний фонд підприємства. Таким чином, наповнюється портфель активів комунальних підприємств. Також ДП формує кредитний портфель підприємств терміном на 5 років. Під цей загальний фонд має бути організовано випуск євробонду (єврооблігацій) для кредитування комунальних підприємств, що надали свою частку.

Поступово розробляється поетапна програма корпоратизації та затверджується законом кількість випущених акцій у грошовому еквіваленті. ДП формує портфель акцій на базі портфелю активів. По мірі цього проводиться випуск опціонів під певний відсоток обсягу продаж майбутніх акцій іноземному інвестору (встановлений законом), які розміщуються на іноземних вторинних фінансових ринках. Це дозволить залучити великий обсяг інвестиційного капіталу в галузь і створити умови для сприятливого клімату щодо надходження міжнародних інвестицій, грантів, дешевих кредитів тощо.

5. Окремою складовою має бути впровадження проектів, спрямованих на енергозбереження, особливо інвестиційно-інноваційних, які дозволять зменшувати енерговитрати та залучати до галузі зелені інвестиції (карбонові кредити). Необхідною умовою є побудова системи вкладення в процеси реформування галузі зелених інвестицій на законодавчому та виконавчому рівнях.

Також велика увага має бути спрямована на розвиток інноваційних і наукових установ та підприємств галузі. Головною метою тут має бути створення та впровадження конкурентоспроможної новітньої техніки та технологій. Бізнес-планування підприємств має враховувати всі іноземні досягнення у сфері житлово-комунального господарства. Підприємство протягом двох–трьох років має бути спроможним до виходу на іноземні ринки техніки та технологій.
6. Оптимізація управління фінансами галузі та шляхи зменшення ризиками зводяться до системної організації взаємодії складових ринку комунальних послуг і створення, по-перше, конкурентоспроможного середовища, по-друге, – системи співфінансування реалізації пілотних (інноваційних) проектів комунальних підприємств.

Залучення кредитних ресурсів міжнародних інвесторів для інвестиційної підтримки інноваційної діяльності потребує конкретних кроків як з боку міністерства, так і муніципалітетів й комунальних підприємств.

Олег ХУСНУТДІНОВ, кандидат наук з державного управління

(вперше статтю надруковано в журналі „ЗС”  №8  у 2008 році, http://uaforeignaffairs.com/article.html?id=194 )

N.B. На сьогодні при Міністерстві ЖКГ України створено Агентство з питань розвитку житлово-комунального господарства, практично „завалено” роботу міжнародного управління міністерства, усі міжнародні проекти не працюють, все зведено до одного проекту зі Світовим банком „Проект розвитку міської інфраструктури”, після чергової реорганізації міністерства, управління планується реорганізувати у відділ. На жаль перспектив європейського розвитку житлово-комунальної сфери Україні у найближчому майбутньому у нині діючого керівництва міністерства не передбачено. На наш погляд, керівництву КМУ, відповідним службам та структурам є сенс проаналізувати діяльність центральних органів виконавчої влади у міжнародній сфері.